Pesca en Chile: Una Carrera contra el Tiempo
Gideon Long
En las primeras horas del martes 10 de julio, bomberos del sureño puerto chileno de Coronel fueron llamados a sofocar un incendio en la dárcena. Cuando llegaron, encontraron una embarcación en llamas en el muelle. Intentaron apagar las llamas, pero los encolerizados pescadores que le habían prendido fuego les impidieron el paso.
Más al norte por la costa, pescadores bloquearon el acceso a la ciudad de Constitución y colocaron barricadas en Valparaíso. Hacia el sur, hubo protestas en el muelle en Puerto Montt y en la isla de Chiloé.
El catalizador de esta ira fue la aprobación en el Congreso chileno de una nueva ley de pesca. La actual legislación, que ha estado vigente por más de una década, expira a fines de 2012 y el Gobierno elaboró un sustituto. No ha sido fácil. Grandes compañías pesqueras, ambientalistas, pescadores locales, salmonicultores y trabajadores de plantas de procesamiento de pescados de Chile, todos han hecho lobby furibundamente para asegurar que reciban el mejor acuerdo posible de la nueva legislación.
El 18 de julio, la Cámara baja de Chile aprobó el proyecto de ley, que ahora se encuentra en el Senado donde el debate posiblemente sea igual de intenso.
“Cada gobierno que ha intentado reformar el sector pesquero ha tenido problemas”, sostiene el ministro de Economía, Pablo Longueira, quien tiene la tarea de guiar el proyecto de ley hasta que se promulgue. “Cada vez tratamos de perfeccionar, mejorar o regular al sector, pescadores queman botes y protagonizan marchas, de modo que nunca ha sido posible implementar las reformas que Chile necesita”.
Una Historia Tortuosa
La historia del proyecto de ley se remonta a mediados de la década de los 90, cuando los peces aún eran relativamente abundantes en la zona sur del océano Pacífico y la flota de pesca comercial de Chile desembarcaba hasta 7 millones de toneladas al año de jurel, arenques, sardinas, merluza y bacalao.
En ese entonces, Chile operaba un sistema de Cuotas Totales Permisibles de captura, a menudo denominado “carrera olímpica”. Las autoridades decidían cuántas toneladas podían pescarse y dejaban que los pescadores se las arreglaran. El resultado fue desastroso. Los pescadores comerciales se apresuraban al mar para pescar cuántos peces pudieran antes de que sus rivales se quedaran con ellos.
Entonces, en el 2001, el Gobierno cambió a un sistema de Cuotas Individuales de Captura transferibles, usadas en la mayoría de las principales pesquerías del mundo. A las empresas se les asignaba un porcentaje de la captura total sobre la base de su registro histórico.
Ello ha estabilizado a la industria y permitido que las pesquerías fuertemente mermadas se recuperaran de algún modo. Pero los críticos dicen que ha dificultado que las nuevas empresas, sin historial de captura, ingresen al mercado. Esas críticas se intensificaron de cara a una serie de recientes fusiones. Hoy en día, según cifras del Ministerio de Economía, cuatro conglomerados (Orizon, Camanchaca, Blumar y Marfood) corresponden al 91% de la cuota industrial para las principales especies en Chile.
“Estos tipos han formado un cartel”, sostiene Rodrigo Vial, presidente de la Asociación de Armadores de Buques Pesqueros y Empresas Procesadoras de Productos del Mar (Anapesca) y cofundador de Lota Protein, una de las empresas más pequeñas que corresponden a cerca del 9% restante. “Mi predicción es que este grupo de grandes compañías se reducirá aún más, quizás a una compañía en el norte y una en el sur”.
Sonapesca, la asociación que representa a las empresas de pesca industrial de Chile, sostiene que la afirmación de Vial de que hay un cartel es absurda.
“Una vez que se introduzca esta ley, 35 empresas industriales serán responsables de desembarcar un 45% de la captura”, dice Rodrigo Sarquis, presidente de Sonapesca. “El 55% restante estará en manos de miles de pescadores artesanales. ¿En qué otro sector de la economía chilena hay tantos actores diferentes involucrados?”
¿Licitar o No Licitar?
Si, como sugiere Vial, el poder se concentra en las manos de unos pocos, entonces ¿qué se puede hacer al respecto? Para Lota Protein, la respuesta son las licitaciones. La empresa sostiene que en lugar de asignar cuotas sobre bases históricas, las autoridades deberían venderlas al mayor postor.
Al presidente Sebastián Piñera le gusta esta idea y el Gobierno intentó incluir un sistema de licitaciones en el proyecto de ley, pero legisladores votaron en su contra. Luis Felipe Moncada, gerente general de Asociación de Industriales Pesqueros del Bío Bío (Asipes), en la Octava Región del país, afirma que tuvieron razón en hacerlo.
“La vasta mayoría de la gente en la industria pesquera se opuso a las licitaciones”, afirma. “No han funcionado en otras partes del mundo y no llevan a una mayor competencia. Por el contrario, conducen a una mayor concentración, porque son las grandes empresas las que pueden costear una oferta alta”.
Moncada apunta a la experiencia de Rusia y Estonia, que privatizaron sus industrias pesqueras a través de licitaciones en la década de los 90 con resultados insatisfactorios.
Pero Riola Solano, gerente de asuntos corporativos de Lota Protein, señala que la comparación es injusta, porque -a diferencia de Chile- ambos países estaban emergiendo de la debacle económica de la ex Unión Soviética. La ejecutiva afirma que un sistema de licitación bien diseñado beneficiaría a Chile y menciona a Estados Unidos y Nueva Zelanda como ejemplos a seguir.
“Este año se han licitado cuotas para 14 especies diferentes en Estados Unidos, en Maine y el estado de Washington”, señala. “Y si el Gobierno chileno no quiere licitar cuotas, al menos podría obligar a las empresas a licitar el pescado fresco – la primera captura- como se hace en Noruega”.
Críticos de Lota Protein sostienen que la forma de crecer es comprar cuotas de otras compañías, como permite la actual legislación. Sonapesca indica que ha habido al menos 400 de este tipo de ventas desde 2001.
Pero Solano señala que es más fácil decirlo que hacerlo. “Si tuviéramos la posibilidad de comprar lo habríamos hecho”, asevera. “Es cierto que las cuotas son transferibles, pero si la gente no quiere vender no se les puede obligar”.
Menciona una resolución del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) de Chile que concluyó que entre los años 2001 y 2011 ni una sola empresa nueva ingreso al sector de la pesca industrial en Chile. Todas las transferencias se hicieron entre las firmas dominantes del mercado.
Pero Sarquis dice que la razón de ello es que, con las menores existencias y cuotas, no había ningún incentivo para que las nuevas empresas ingresaran al mercado. Habrían podido hacerlo si hubieran querido. Simplemente escogieron no hacerlo.
Parte de la dificultad de comprar cuotas adicionales, hasta ahora, es que se han registrado para barcos más que para propietarios de barcos. Si uno quiere comprar una cuota, tiene que comprar el barco también.
En este punto, hay consenso en cuanto a que la ley necesita modificarse y el proyecto de ley refleja eso. Esta reforma (suponiendo que el Senado la apruebe) debería ayudar a hacer más líquido el mercado secundario en cuotas de pesca transferible.
Más Regulación
Si bien las cuotas y las subastas son una preocupación para la flota de pesca industrial, el principal tema para los dueños de botes más pequeños es la regulación.
Chile hace una clara distinción entre sus pequeros barcos industriales y sus botes artesanales. El punto de corte es precisamente 18 metros. Cualquier embarcación de mayor eslora que eso se considera parte de la flota industrial. El Gobierno señala que hay 384 de estos barcos en Chile aunque, enfrentados a existencias cada vez más pequeñas en los últimos años, solo 185 están operativas. En el 2011, esas embarcaciones desembarcaron 1,6 millones de toneladas de pescado, o poco menos de la mitad de la captura total chilena.
El resto de los botes -aquellos de menos de 18 metros de eslora- pertenecen a la flota artesanal y están sujetos a muchos menos controles. Hay más de 13.000 de ellos en Chile.
Debido a que las cuotas industriales se han contraído, el sector artesanal ha crecido en importancia. En el 2000, correspondió al 22% de la captura total del país, pero en el 2010 eso había subido al 52%. Si bien el tamaño de la captura general chilena cayó en un 30% durante ese período, la pesca artesanal subió en un 80%.
El Gobierno señala que ha llegado el momento de regular la flota artesanal e incluyó varias medidas en el proyecto de ley para ese fin. Por primera vez, establece una distinción entre los botes de mediano tamaño (aquellos entre 12 y 18 metros de eslora) y los botes que tienen menos de 12 metros de eslora.
Esta distinción es marcada. Los botes de tamaño mediano representan apenas el 10% de la flota artesanal, pero corresponden al 90% de su captura. El ministro Longueira señala que los dueños de estas embarcaciones semi-industriales deberían ser obligadas a pagar por sus licencias de pesca, certificar el tamaño de su captura y (en los casos de botes entre 15 y 18 metros de eslora) instalar sistemas de sistemas de navegación satelital a bordo de modo que las autoridades puedan hacer un seguimiento de dónde pescan.
No es de sorprender que algunos propietarios de botes se opongan a estas propuestas, argumentando que serán costosas y generarán despidos. El Gobierno incluyó incentivos en el proyecto de ley para cubrir esas preocupaciones. Indica, por ejemplo, que los propietarios pueden deducir el precio del equipamiento de navegación satelital del costo de las licencias de pesca.
Proteger a los Peces Pequeños
El Gobierno también afirma que quiere proteger a los dueños de las embarcaciones más pequeñas, los rústicos botes de madera a remo de la imaginación popular. Por primera vez, los dueños de esos botes tendrán acceso exclusivo a “la primer milla”, la milla de agua más cercana a la costa. Solo se permitirá a los botes de mediano tamaño dentro de esa milla en ciertas áreas, para pescar ciertas especies, y solo en acuerdo con los propietarios de las embarcaciones más pequeñas.
Todos los botes que midan 18 metros o menos todavía tendrán acceso exclusivo a las primeras cinco millas, tal como en la legislación actual. Pero en respuesta a las quejas de los pescadores artesanales, el gobierno cambió el punto desde el que se cuentan esas cinco millas. El proyecto de ley propone que, donde haya una bahía, se dibuje una línea entre los dos cabos y que las cinco millas deberían medirse desde esa línea en lugar de hacerlo desde el borde costero. Esto en efecto llevaría a la flota industrial más adentro en el mar.
“Esa era una demanda muy importante para nosotros”, señala Zoila Bustamante, presidenta de la Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (Conapach). “En algunos lugares, donde hay cabos, nuestro acceso a la plataforma continental es casi nulo en este momento”.
Pero los industriales se oponen al cambio y han prometido luchar contra él en el Senado. Moncada lo describe de “absolutamente innecesario” y advierte que redundará en pérdidas de empleo.
El proyecto de ley garantiza a los pescadores artesanales una mayor porción de las cuotas generales para cada especie. Por ejemplo, se les permitirá pescar el 60% de la cuota de merluza en el canal de Chacao, entre Chiloé y el continente, lo que se compara con el 50% actual. Su participación en la pesca de arenques en el área comprendida entre la V y X Regiones se incrementará del 56% al 78%. En total, el Gobierno calcula que estos cambios a las cuotas traerán como resultado la transferencia de US$34 millones al año del sector industrial al artesanal en los próximos 20 años.
Los impuestos son otro punto de conflicto. El Gobierno quiere que los dueños de barcos industriales y los botes artesanales más grandes paguen una regalía, pero hay poco consenso sobre cómo debería calcularse. El proyecto de ley propone una regalía del 3,3% sobre el valor comercial de las cuotas, pero las pesqueras industriales afirman que es injusto. Sostienen que si se ha de imponer una regalía, debería aplicarse sobre la ganancia operativa, como en la industria minera, o sobre el valor de la captura de cada barco en lugar de sobre su cuota nominal.
“Si las empresas mineras ganan dinero, pagan una regalía, pero si no ganan dinero, no pagan”, señala Sarquis. “No entendemos por qué el Gobierno está proponiendo un régimen tributario diferente para nosotros”.
Los pescadores de chilenos no son los únicos que siguen los avances del proyecto de ley en el Congreso. Los trabajadores de plantas procesadoras de pescado también están atentos, porque su empleo depende de él. La flota industrial de Chile emplea unos 5.000 pescadores, cifra relativamente modesta, pero los peces que capturan generan 32.000 empleos adicionales en tierra.
Sacar la Política de la Pesca
Por su parte, los ambientalistas están preocupados sobre la manera en que se calculan cuotas totales de captura permisibles. En la actualidad, los límites de captura son determinados por el estatal Instituto de Fomento Pesquero (IFOP), pero son revisadas por los consejos regionales de pesca. Representantes de la industria forman parte de dichos consejos, lo que crea un claro conflicto de intereses.
Para resolver este problema, el Gobierno planea establecer 11 comités científicos independientes, responsables de determinar los límites de captura para las 11 especies más importantes en las aguas chilenas. El ministro Longueira señala que esto “sacará la política de la pesca” y asegurará que los límites de captura se basen en la ciencia, no en la ambición.
Eso es importante, porque algunas de las pesquerías de Chile se encuentran en un estado deplorable. Las existencias de jurel se han desplomado debido a la pesca excesiva de la década de los 90. El año pasado, los pescadores de Chile extrajeron apenas 256.000 toneladas del pez lo que se compara con un peak de 4,4 millones de toneladas en 1995. Algunos científicos estiman que demorará más de 100 años que las existencias se recuperen.
Si el proyecto de ley se aprueba, el concepto de un “rendimiento máximo sostenible” se incorporará a la legislación de pesca de Chile por primera vez, como recomendó la Organización de Naciones Unidas y la Unión Europea. Este es un cálculo de la mayor captura que se puede obtener de un stock de cualquier especie dada indefinidamente, y fue una demanda clave del lobby ambientalista. El concepto tiene sus críticos, pero se ha incorporado en las leyes de pesca de otros incluidos Nueva Zelanda, Islandia y Noruega.
Batalla en el Senado
En las próximas semanas, senadores debatirán la denominada “Ley Longueira”. Es probable que luego regrese a la Cámara baja para una mayor discusión. Si no se logra un acuerdo para el 31 de diciembre, la actual legislación expirará y Chile, en teoría, podría volver a la pesca libre para todos de la década de los 90.
En regiones como las del Bío Bío y Los Lagos, las apuestas son altas. Las exportaciones de pescado y acuicultura de Chile sumaron un valor de US$4.900 millones en el 2011 y si bien los salmonicultores correspondieron a la mayor parte de ese monto, cerca de US$1.400 millones provinieron de los océanos.
A nivel nacional, la pesca corresponde solo al 0,4% del PIB aún cuando la captura pesquera general de Chile en el 2010 fue la séptima más grande a nivel mundial. Solano de Lota Protein afirma que es una clara indicación de que la industria no esta teniendo un desempeño acorde con su verdadero potencial.
“Tenemos 4.000 kilómetros de borde costero en Chile. Deberíamos ser una fuerza importante en la producción pesquera y no lo somos”, sostiene.
Vial de Anapesca señala que luchará “hasta las últimas consecuencias” para asegurar que las licitaciones se restituyan en la legislación durante su paso por el Senado.
Del otro lado del argumento, Sarquis de Sonapesca y Moncada de Asipes se comprometieron a oponerse enérgicamente a las licitaciones. Afirman que las empresas que representan han invertido fuertemente en la industria por más de medio siglo y se han ganado sus cuotas históricas.
En tanto, en medio de esta amarga disputa entre las grandes firmas pesqueras de Chile, los pescadores artesanales intentarán hacer que sus voces sean escuchadas.
“Aún no hemos logrado nada”, señala Bustamante de Conapach. “Hemos mejorado el proyecto de ley, pero no cantaremos victoria hasta que se convierta en ley”.
(Gideon Long trabaja como periodista freelance en Santiago. También escribe para The Economist y la BBC)
