INFORME TÉCNICO JURÍDICO SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE PESCA 16500-21
Minuta Informe Técnico Jurídico Sobre el Proyecto de Ley de Pesca
Origen del análisis y sus alcances
El presente análisis fue efectuado por los abogados expertos en pesca Sra. Jessica Fuentes O, Doctora en Derecho y Magister en Derecho Público de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, fue Jefa de la División Jurídica de la Subsecretaría de Pesca, abogada de Mideplan y Segpres y Subdirectora Jurídica de Sernapesca y Sr. Paolo Trejo C., Abogado de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, con amplia y reconocida trayectoria profesional en el sector pesquero y acuícola con más de 16 años de experiencia profesional en la Subsecretaría de Pesca.
Con el objetivo de mantener su naturaleza eminentemente técnico – jurídico, este informe no considera elementos de carácter constitucional, ni formula propuestas alternativas que se realicen sobre su base.
El documento fue solicitado por los gremios socios de la Sociedad Nacional de Pesca con el objetivo de contar con un estudio experto sobre la proposición del Ejecutivo. De esta forma, el análisis aborda las medidas de administración y conservación, regímenes de acceso y asignación, institucionalidad, gobernanza, monitoreo, control y vigilancia y fiscalización y sanciones.
Asimismo, el texto ha sido comparado con la actual Ley General de Pesca y Acuicultura para efectos de determinar sus diferencias y, a partir de ello, definir las sugerencias para perfeccionarlo desde la perspectiva tanto formal como sustantiva.
Junto con ello, se ha tomado como referencia el informe financiero que acompaña al proyecto de ley y que da cuenta de aquellas nuevas actividades o funciones que prevé la propuesta legislativa. Ello ha servido para ilustrar en su alcance algunas disposiciones que no son tan claras y que al no estar financiadas generan dudas razonables en su funcionamiento futuro.
Hallazgos del análisis
El trabajo de examen al cuerpo legal permite observar cinco asuntos de la mayor complejidad:
- Un proyecto desprolijo.
- Ausencia de un informe de diagnóstico y evaluación conocido.
- Presenta vacíos de regulación.
- No se abordan temas relevantes e indispensables.
- Dota de excesivas atribuciones a la Subsecretaría de Pesca.
Proyecto desprolijo
El proyecto de ley pretende mantener la base de la actual ley de pesca, por lo cual ha reordenado las materias de la actual legislación, sin embargo, la técnica utilizada ha provocado que el texto contenga disposiciones contradictorias urgentes de corregir.
- Por ejemplo, se elimina los barcos congeladores en la zona sur austral (que operan en zonas donde ningún otro barco industrial o artesanal puede operar por las difíciles condiciones del mar). Sin embargo, se crea la categoría de barcos “congeladores cerqueros”, que no existen ni operan en Chile.
- Para efectos de controlar la pesca artesanal, se dispone que sus desembarques sean certificados en la descarga, lo que es muy necesario para combatir la pesca ilegal. Sin embargo, no está considerado en el informe financiero un presupuesto que permita conocer los montos involucrados en esa enorme y compleja tarea ni de dónde o cómo serán obtenidos.
- La ausencia de un proceso prelegislativo real, profundo y efectivo con los actores está evidenciando muchas de las dificultades que se describen en este informe. La discusión prelegislativa fue reemplazada por un sinfín de exposiciones (“diálogos territoriales”) breves y simples (10 minutos por expositor), donde, por ejemplo, ningún planteamiento del sector industrial fue acogido.
- Asimismo, se utilizan numerosas remisiones (Indicación, en un escrito, del lugar de él o de otro escrito a que se remite al lector). las que en ocasiones y tras sucesivas modificaciones a la ley vigente, quedaron mal referenciadas. Esta insuficiencia jurídica hace perder la oportunidad para solucionar problemas actuales.
- Se plantea que el proyecto de ley se dirige a enfrentar la pesca ilegal, sin embargo, la definición utilizada no se condice con los instrumentos internacionales suscritos por Chile, ni se crean nuevos instrumentos efectivos para controlarla. Por lo tanto, no hay propuestas nuevas ni tampoco es posible comprobar su efectividad, lo que permite dudar de la real voluntad por combatirla.
Falta de un informe de diagnóstico y evaluación conocido.
- En los casos en que el proyecto plantea modificaciones a lo existente, no se acompañan antecedentes de un diagnóstico realizado en base objetiva sobre el cual se estructure la propuesta, más allá de los “diálogos territoriales” respecto de los cuales tampoco es posible vincular las disposiciones presentadas en el proyecto.
- Por ello, se considera de la mayor gravedad las propuestas sobre aumentar las subastas en Chile, como régimen de acceso a los recursos. No es posible comprender la reducción a 10 años la duración de las licencias transables de pesca – elemento basal del actual sistema pesquero industrial- que hoy son de 20 años con vigencia legal hasta el 2033 con la posibilidad de ser renovados si se cumplen las condiciones establecidas en la ley vigente.
- En este aspecto sería recomendable contar con la evaluación que hizo Subsecretaría de Pesca para comprender y aquilatar las modificaciones estructurales propuestas por el Ejecutivo al Congreso.
- En materia de delitos no se mejora la tipificación ni la proporcionalidad de las penas principales ni accesorias, manteniendo los delitos con la misma redacción deficiente de la actual legislación. Existe un completo informe de Sernapesca sobre todos los aspectos que deben ser incluidos en el sistema de infracciones y sancionatorio el cual no fue considerado.
Vacíos de regulación
- El régimen transitorio previsto no mantiene los cierres de acceso de las pesquerías y las medidas de administración vigentes en tanto se dictan conforme al nuevo procedimiento del proyecto de ley, lo que implica un período de vacancia en que se producirá un vacío de regulación que perjudica los objetivos de sustentabilidad.
- Hoy existen pesquerías declaradas en régimen de desarrollo incipiente (bacalao de profundidad, por ejemplo). Este régimen simplemente desaparece en el proyecto de ley.
No se abordan temas relevantes e indispensables
- Hay materias que no se abordan en el proyecto de ley y que son particularmente complejas. Entre ellas el más relevante por el complejo escenario social que enfrenta la pesca artesanal y que el “sobreesfuerzo pesquero” en dicho sector.
- La presidenta Michel Bachelet encargó a la FAO una evaluación de la Ley de Pesca y una de las principales recomendaciones que hizo ese órgano internacional fue sincerar el número de pescadores artesanales que tenía el ecosistema pesquero chileno. Catalogó la situación como de “sobreesfuerzo”. Es decir, hay muchos más pescadores artesanales que recursos disponibles y sostenibles para capturar. Este contrariedad da origen a los graves problemas de pesca ilegal que presenta el ecosistema chileno. El proyecto de ley no atiende ni propone alguna acción sobre este grave flagelo.
Exceso de atribuciones a Subpesca
- Se observa un aumento muy relevante en las potestades que la propuesta del Gobierno le entrega a la Subsecretaría de Pesca. Se han fortalecido sus atribuciones ampliando sus facultades discrecionales sin asegurar, como contrapartida, adecuados sistemas de control.
- Se le otorgan medidas poderosas de administración, sin pasar por comités científicos, y se cambian por una simple resolución, lo que constituye un debilitamiento de la normativa actual que ha permitido la recuperación de los recursos pesqueros. Se morigera el rol científico y técnico en la decisión pesquera y se vuelve al poder de las decisiones políticas por decreto.
- Uno de los aspectos importantes y más valorados de la actual ley de pesca, es que puso las decisiones técnicas en los comités científicos, comités de manejo y planes de manejo, subiendo el estándar del proceso de toma de decisiones.
- Por ejemplo, para establecer la tecnología que deberían usar los pescadores (artes y aparejos de pesca), o exclusiones de la pesca industrial fuera de las 5 millas, entre otras medidas catalogadas como de carácter urgente y transitorias, sin especificar cuáles son ellas ni la temporalidad de lo transitorio. Esto implicaría retroceder décadas en el ordenamiento pesquero chileno.
- Asimismo, dada la declaración de principios que dan el marco a la regulación contenida en el proyecto, se constata que ellos no informan en todos los casos los cambios que se proponen de las instituciones ni las disposiciones.
- Así, por ejemplo, no obstante incorporarse explícitamente la referencia al cambio climático, no se evidencia la razón por la cual, ante fenómenos imprevisibles de falta de disponibilidad de las pesquerías, se rebaje de tres a un año el plazo de inactividad que da lugar a la caducidad de la inscripción pesquera artesanal.
- Incluso el proyecto de ley propone crear “Comités de Pares” para que revisen las metodologías empleadas por los Comités Científico Técnico frente a determinado tipo de recomendaciones ya efectuadas. Esto, en la práctica permitiría que la autoridad política (Subpesca) cuestione las decisiones de los Comités Científicos y de Manejo cada vez que no comparte sus propuestas.
En síntesis, este reciente informe técnico jurídico que revisó en detalle el mensaje y las 349 disposiciones del articulado del proyecto de ley de pesca, concluye que padece importantes falencias de forma y técnica legislativa y severos defectos estructurales que ponen en riesgo la sistematización orgánica alcanzada con la vigente LPGA para las actividades de pesca extractiva y la cadena de valor de dicha actividad.
En el informe se develan contradicciones entre disposiciones del mismo proyecto y problemas de remisiones que pueden provocar la antinomia o vacíos legales en aspectos esenciales de la normativa; a ello se agrega una falta de fundamentación para diversas modificaciones relevantes del sistema vigente; y una serie de materias que no encuentran un correlato en el informe financiero que acompañó al proyecto de ley. Todo lo anterior revela que los autores del proyecto tienen un escaso conocimiento de la actividad, que no se realizó un adecuado proceso prelegislativo, y que la revisión por parte de las divisiones jurídicas de los Ministerios firmantes del proyecto no se condice con un proyecto de ley consistente en un cuerpo general normativo de carácter sectorial que deroga una ley general.
Para analizar cada punto y conocer el documento completo, te invitamos a descargar el informe en el siguiente link:
Informe final_Acuiestudios_informe_Ley_pesca_2024
